风险大转移：新经济无保障和美国梦的幻灭

他山之石，可以攻玉李珍1949年中华人民共和国成立后，在中国的城镇为劳动者及其家属建立了企业—国家保障模式，即运行主体是用人单位（企业），而国家是最后的埋单人。20世纪80年代，中国开始由计划经济体制向社会主义市场经济体制转型，原来的企业—国家保障体制渐渐不能适应新的经济体制，改革旧体制、建立社会保障体制的需求日益强烈。在20世纪80—90年代，中国尝试建立社会保障体制，此时适逢新自由主义在西方渐成主流。在社会保障领域新自由主义减少政府的干预、社会保障私有化等等。刚刚开放的中国人热切地学习西方国家的理论和政策，由于最先向中国打开大门的是美国，所以当我们说向国外学习时，我们潜意识里想的就是学习美国，所以美国的理论和政策对中国社会保障制度的理论和政策影响是深刻的。但是，西方国家，尤其是美国在新自由主义影响下的社会政策实施30年来，到底产生了怎样的社会影响，我们知道得很少，由北京化工大学刘杰教授和她的同事们翻译的、美国耶鲁大学政治系教授雅各布•哈克（Jacob Hacker）的《风险大转移：新经济无保障和美国梦的幻灭》（以下简称《风险大转移》），会为我们打开一扇窗户，让我们可以看见新自由流行之后30年来，风险承担的责任如何从政府、企业向个人转移。政府、企业责任减少的代价是个人风险的增加。讨论近30年的事，我们需要从第一次世界经济危机说起。1929年以来，西方经济理论经历了自由主义到干预主义，再由干预主义到新自由主义的否定之否定的螺旋式发展。2007年，美国爆发次级债券危机，并由此引发金融危机，进而引发经济危机，危机波及全世界，终于在2009年爆发欧洲主权债务危机。至今世界经济仍在痛苦地挣扎。此次危机引发人们对新自由主义的反思，相信新的理论和政策正在酝酿中。美国价值体系的重要组成部分是相信市场是有效的而政府则是无效的。1929年发端于美国的经济危机很快波及世界，形成了第一次世界经济大危机。第一次世界经济大危机给美国经济造成了严重的创伤，也动摇了美国人对市场的信仰。在美国，大批工厂倒闭、大批工人失业，到1933年失业工人达1500万，占全国工人总数的1/3；1/6的家庭靠救济金度日。美国的经济和社会在大萧条中经受着巨大的痛苦。第一次经济大危机的原因，用马克思主义的理论解释就是生产相对过剩；用西方经济学的理论解释就是有效需求不足。因为商品过剩，因而工厂倒闭、失业增加、收入减少、需求进一步下降，危机加深，经济陷入恶性循环。为了摆脱危机，重振美国经济，缓和国内的阶级矛盾，罗斯福总统制定并实施了“罗斯福新政”。罗斯福新政体现了凯恩斯主义，即强调国家干预经济生活，其主要手段就是通过扩大财政支出提高有效需求。政府扩大财政支出用来做两件事：一是扩大基础设施投资以带动就业，增加工人的收入，以增加有效需求；一是承担社会福利责任，并对生活在贫困线以下的人实行福利开支救济，直接增加居民的收入以扩大有效需求。罗斯福新政的成果之一是1935年通过的《社会保障法案》，由此建立了包括老年社会保险、失业保险、盲人救济金、老年人救济金、未成年人救济金等在内的社会保障体系。此后，美国的社会保障法经过无数次的修改，其目的是为了增加一些社会保障的项目、扩大保障的覆盖面、提高保障的水平。1935年建立的社会保障制度，从政府的角度看是应对经济危机的工具；从个人的角度看，政府为美国人建立起了经济风险的保护网。当人们年老退休、失业或因为其他原因陷入贫困时，可以得到社会保障制度的保护。从社会保障实施的效果看，美国的社会保障制度对缓解贫困、稳定社会起到了明显的作用。美国社会保障制度建立具有示范的意义，因为第一次经济危机是世界性的，美国的对策也成为其他工业国的对策，各工业国纷纷建立了比较完善的社会保障。由此，世界社会保障制度的历史进入一个发展和繁荣的时期，尤其是20世纪50—60年代，社会保障制度的发展与经济增长形成良性互动。一时间，对社会保障制度的好评如潮，社会保障制度不仅成为政府管理经济的工具，也成为政府管理社会风险的工具。事实上，凯恩斯主张实施补偿性财政政策，即根据经济情况变化，有意识地扩大或紧缩政府支出使财政起到反危机的作用。实行这种政策的具体办法是逆经济波动风向而采取扩张与紧缩政策：在经济衰退期，扩大政府开支和实行减税，甚至采取赤字财政和发行公债，以扩大总需求；在经济高涨期，政府则应实行紧缩政府开支和增税措施，以减少总需求，通过这种松紧搭配的补偿性财政政策，保证整个经济周期收支平衡。凯恩斯主义的逆经济周期管理财政支出的理论，如果从经济的角度看是正确的，但是他忽视了政治和福利的刚性。经济周期是双向的，而社会保障、社会福利制度一旦建立，由此引发的公共开支的增长几乎是单向的，只有上涨再上涨。在民主体制下，每几年一次大选，许诺更多的社会开支是创造选票的机器，候选人必然开动这个机器，这就是所谓的“政治周期”。其次，社会保障制度一旦建立，来自各方的社会力量也会推动其开支的上涨，即所谓福利的刚性，福利只能增不能减，福利增加皆大欢喜，福利减少则遭抵抗。20世纪70年代，石油价格两次大幅度上升、国际金融体系的瓦解，导致发达国家经济增长的速度慢下来，而通货膨胀则居高不下，出现了所谓“滞胀”。曾经使福利国家为之骄傲的社会保障制度，相对于它的经济增长来说已是太昂贵的东西了，它已成为这些国家的财政负担，甚至是相当沉重的负担。李珍：《社会保障理论》，中国劳动社会保障出版社2007年第2版，第6页。20世纪70年代的“滞胀”意味着政府也会失灵，意味着凯恩斯主义主流地位的终结，取而代之的是新自由主义。在讨论“滞胀”的原因时，新经济自由主义认为，凯恩斯主义的财政政策鼓励扩大开支、鼓励社会保障制度的扩张，其结果是税收的增加，而税收的增加又导致劳动和资本供给的减少，所以经济停滞不前；同时供给不足则一定产生通货膨胀。新自由主义批评凯恩斯主义、批评社会保障制度，主张减少国家干预，减少公共开支、减少社会保障开支，从而降低税收，以鼓励劳动与资本等要素的供给，促进经济增长。除了经济因素外，20世纪70年代，高收入国家人口老龄化问题开始显现，老龄化则意味着养老保险和医疗保险的开支刚性增加，对财政构成压力。尤其是人们意识到，二战后出生的“婴儿潮”一代在21世纪初将进入退休年龄，21世纪初将面临退休金支付和医疗费用支付的巨大压力，因而对社会保障制度改革的呼声很高。美国是新自由主义的大本营，也是自由主义实践的先行者。从20世纪80年代开始，里根总统在社会领域进行改革，正像《风险大转移》中描述的是对原来风险共担的机制进行改革，将风险由政府、企业向个人转移，从而减轻政府的责任或者企业的责任。正如《风险大转移》的作者指出的，美国人崇尚自由，一贯对政府抱有警惕性，美国政府提供的社会保障在高收入国家是比较少的。在高收入国家社会保障制度中花费最高的两项制度，一项是社会养老保险，一项是社会医疗保险。而在美国，社会养老保险提供的退休收入仅能替代工作收入的40％左右，在OECD国家中仅高于日本，比其他所有的国家都要低，所以企业提供的年金制度对老年人很重要，大约有一半的退休人口可以从企业年金获得退休收入，在20世纪70年代之前，企业年金一般为待遇确定型（DB计划），即企业承诺雇员达到一定条件时，按一定的公式计算并发放年金。除了瑞士，高收入国家只有美国没有针对全民的社会医疗保险制度，美国只为65岁以上的人口提供社会医疗保险，其他的人口则依赖商业保险。虽然政府不提供社会医疗保险，但政府鼓励企业为雇员及其家庭购买商业医疗保险来分散医疗费用风险。美国政府在社会保障的提供方面已经是一个小政府，社会保障私有化无从做起，但在新自由主义思潮下，美国将企业年金从待遇确定型计划改为个人账户（供款确定型，DC计划），这样，企业的风险就转移到个人身上；同时，越来越多的企业不再为雇员及其家人购买商业医疗保险而是鼓励雇员及其家人通过医疗储蓄账户来解决医疗费用风险。我们知道，风险的分散是要基于大数法则的，个人账户在应付巨额医疗风险时一定是有局限的，个人的风险因此陡增。加上新自由主义指导下的经济波动更大、就业和收入不稳定、政府对社会救助等社会项目支出的削减，所有这些因素共同的作用，使得包括中产阶级在内的美国民众面临越来越大的经济风险。与此同时，美国的财富一直在增长，而增大的蛋糕却被极少的人占有其中的绝大部分。初次分配的失调，而再分配的作用又被削弱，结果是美国的贫富差别越来越大，绝大多数人越来越脆弱。这就是《风险大转移》描述的近30年内美国发生的事情。在过去的30年里，国内的文献关注较多的是新自由主义的理论和实践，介绍美国相关政策和制度的文献很多，而很少有人关注这些政策对民众意味着什么。举个例子来说，近年来大量的文献介绍401（k）计划的发展，兴奋地计算401（k）计划有多少资产，却不知道401（k）计划的本质是将企业从退休金支付的风险中解放出来，而将个人置于风险的中心。《风险大转移》给我们补了一课，作者从普通民众的角度，用大量的数据和许多生动鲜活的事例告诉我们，社会保障制度的改革，在本质上是将经济风险从政府或者企业的身上转移到个人身上，许多人因为养老金不足不得不延长工作年限，许多人因为没有保险而不得不举债看病。掩卷思索，我有几点体会与读者分享。社会保障制度发展的历史告诉我们，社会保障供给的过度和不足都是不足取的。20世纪50—60年代，社会保障制度支出的持续大幅上涨，超越了经济的负担能力，是最终构成“滞胀”的原因之一；21世纪初的南欧诸国重蹈覆辙，这些都是社会保障开支过度留给我们的教训。同时，《风险大转移》告诉我们，市场经济下，个人面临各种经济风险，社会保障供给的不足，将政府的责任推卸给个人，个人暴露于风险之下，家庭和个人的脆弱性显而易见。这也是一个教训。在我们学习西方的过程中，不要只看它的理论是什么，还要看它的政策是什么，更要看它在什么历史背景下实施某项政策以及政策的效果是什么。有些国家是只说不做，有些国家做了，结果可能是好的，也可能是不好的。我们不能简单地实行拿来主义，我们要分析中国的历史条件是什么，我们可以学什么，不学什么，尽量避免走弯路。举一个我们在医疗服务和医疗保障制度改革中食洋不化的例子。前面提到过，20世纪80—90年代，中国深受新自由主义影响，在医疗服务领域政府减少对公立医院的支出，将医院推向市场，结果是医疗费用快速上涨，医疗资源高度集中，居民“看病贵、看病难”的问题突出。在医疗保障领域，农村的合作医疗制度消失，城镇医疗保障制度在“效率优先”的理念下，将就业人口的家庭成员屏蔽在医疗保障制度之外，造成城镇居民（除职工外）在长达20余年的时间内没有医疗保障制度的保护，因病致贫问题严重，引发社会深度焦虑。为了体现效率，中国还在职工医疗保险制度中建立了个人储蓄账户，一方面是他们的家属没有保障，另一方面却是他们个人账户中的保险费不能发挥保险的作用，同时又有大量的资金沉淀。效率损失可见一斑。希望我们在阅读了《风险大转移》以后，能够得到一些启发：他国的公共政策效果如何？我们能学吗？《风险大转移》的作者和我有一个共识，即在风险管理领域个人主义是不适用的。2010年，我在《中国人民大学学报》（第2期）上发表的《社会养老保险私有化的反思》中表达了这样的思想。个人的风险之所以得以分散，是因为大数法则在发挥作用。当商业保险不愿或者不能够提供某种保险时，政府的供给是不可避免的。道理很简单，但当新自由主义在其他领域流行并取得成功时，人们很容易忘记了风险管理领域的特殊性。最后，我想说的是，守住政府在社会保障领域的责任边界是同样重要的。政府的责任边界只在为居民提供基本的经济保障而不是当万能的保姆。中国人民大学公共管理学院教授社会保障研究所所长李珍博士2013年元月

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