居民基本养老保险制度与政府财政可持续性

在养老方面，我国城镇职工基本养老保险制度实施较早，而农民和城镇居民的养老问题一直是养老保险制度的“短板”。究其原因，主要由于职工养老的责任是由个人和企业共同承担的，而城镇居民和农民的养老保险中没有企业主体的缴费，若没有其他缴费主体的参与，则最终城乡居民的养老资金只能来自其个人缴费的积累，从而无法吸引其参保，影响城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）制度的建立和发展。2009年和2011年国务院先后颁布了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，确立了两项制度的试点推行；2014年出台的《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》将两项制度加以合并统一，其中规定城乡居民养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴构成，从而拓展了缴费主体。因上述意见中没有对集体补助做强制性要求，结合制度运行的实际情况，城乡居保目前的资金筹集主要来自个人和财政两部分。农村和城镇居民养老保险制度自试点以来所取得的成效，充分说明政府的财政参与在制度推行过程中，以及实现城乡养老保险制度的统一和完善我国社会保障体系过程中的重要推动作用。今后一个时期内，城镇居民基本养老保险（以下简称“城居保”）制度的顺利推行有赖于各级政府财政投入的落实到位，政府财政责任的可持续性直接关系到城居保制度的持续性发展。若政府财政责任过低，或无法得到持续落实，那么城居保可能会与旧农保一样，失去其制度的先进性和对居民参保的吸引力，阻碍制度的顺利推行。反之，过高的财政责任虽然能够确保制度推行的顺利开展，但长远来看，必然不符合社会保险的本质和制度推行的初衷，也将影响其他财政项目的投入，从而影响整体经济的发展。因此，城乡居民基本养老保险制度的科学发展，既要确保政府财政的积极参与，同时又不能在养老金支出上过度依赖财政扶持，使制度演变为一项福利政策，增加政府财政风险，影响财政责任的可持续性。根据意见中规定的各项标准，本书对现有政策规定下政府财政责任进行评估，发现中央财政目前完全有能力承担对基础养老金的拨付，但地方政府所承担的对参保居民缴费补贴责任的落实到位存在风险，尤其是中西部经济不发达地区，财政补贴的短缺会严重影响到城乡居民基本养老保险工作的开展。随着经济社会的发展和居民生活水平的提高，制度各项标准必然会逐年提高，如基础养老金和缴费档次及补贴标准。2015年，国务院首次将基础养老金提高至70元/月，并提出建立制度的正常调整机制，但这一机制尚未出台，且各地具体实施情况差异也较大。为确保城乡老年人口的基本生活水平不随经济的发展而下降，中央及地方政府应在控制财政负担的前提下，探寻制度推行的合意增长方案。本书运用定性分析与定量分析相结合、规范分析与实证分析相结合等方法，在对国外居民养老保险制度中政府财政责任进行国际比较的基础上，评估城居保制度的设计及政府参与现状，作为本书研究的经验依据和实践依据。在主体部分，本书从国家总体、中央和地方三个层面预测和分析了城居保制度现有规定下未来政府财政责任的可持续性，并根据个人账户精算模型提出制度各要素的合意增长方案，进一步分析了在居民养老金替代率目标水平下各级政府财政责任的变化情况及可持续性。主要研究内容及结论如下：（1）通过构建现有制度下政府长期财政责任模型得到结论，总体来看，在目前缴费水平固定或缴费档次和补贴增长情况下，国家财政在总量上有能力负担对居民养老的各项资金补贴。决定未来城居保政府财政责任可持续性的关键在于：首先，如何对待和处理制度发展落后地方之间财政责任的不平衡问题，以及如何确保财政资金的有效持续供给；其次，按当前制度的规定，城居保养老金支出中财政补助比重过高，远远超过国外发达国家在居民养老保险制度中的财政补贴比例，强化了城居保的福利性特点，淡化了个人责任，削弱了其社会保险制度的特征，个人缴费没有真正发挥筹资和提高养老金水平的作用。（2）首先依据意见中的各项标准，结合各地具体实施办法，对地方财政责任的区域分析发现，基于一定的增长率假设，三个地区均有能力承担对缴费参保者的缴费补贴支出，表现为缴费补贴预测额占地方财政收入的比重较低，最高档补贴均不高于2%。其次，由于东部地区比中西部地区多承担当地居民基础养老金一半的补贴责任，总补贴占地方财政收入的比重比中西部地区高，但仍有能力承担；再次，居民养老总补贴对各地财政其他项目支出的挤出程度不大，表现为缴费补贴预测占地方财政支出的比重较小，均未超过2%。最后，若地方财政收入和财政支出出现周期波动，或财政收入和财政支出增长率持续低迷时，三个地区整体上对总补贴的承受能力较强，中西部地区地方之间差异不大，补贴对东部个别地方构成了一定负担，如河北、山东和福建，而该情况下居民养老总补贴对地方财政其他项目的挤出程度仍不大。（3）通过构建参保居民个人账户的精算模型得到结论，依据意见中的各项标准与各地居民收入水平，存在多种可能影响个人养老金替代率水平的不同因素，包括缴费档次、参保年龄、参保先后及是否补缴保费和有无追加补贴。研究发现，缴费档次越高，同种情况下参保者未来给付期初的养老金替代率水平越高；缴费者的参保年龄越大、参保年限越短，则替代率水平越高；而非满期缴费者补缴保费且有追加补贴时养老金替代率水平较高。参照居民低保的保障水平，若将20%作为居民养老金的替代率下限，可测算替代率目标水平下中央和地方基础养老金的发放标准，与该标准的年增长率，及缴费档次和补贴的年增长率组合后即为城居保制度的合意增长方案。（4）分析居民养老金替代率目标水平下中央及地方财政责任发现，中央若按调整后的基础养老金标准全部承担基础养老金的发放（东部承担一半），财政收入虽有能力负担，但基础养老金的发放将对中央其他项目的支出造成较高的挤占，表现为其占中央财政支出的比重将超过10%。经比较，替代率目标水平下合理的城居保制度增长方案为中央按2015年70元/月的替代率水平承担地方基础养老金发放（东部承担一半），剩余部分由地方财政负担，基础养老金标准按当地居民消费支出的平均增长率增加，此方案下中央财政平稳增长时财政承担能力较强，且财政支出占比可降至5%以下。替代率目标水平下，若缴费档次与补贴的增长率为12%，即与居民收入同速增长，则可使居民的缴费能力每年保持相当，在此假设下，地方缴费补贴未来均将低于当地基础养老金的支出，基础养老金标准调整后地方对居民总补贴的财政承担能力除个别地方存在风险（如河北、黑龙江、河南和吉林）外，其余地方均有能力负担，且总补贴对地方其他项目的财政支出不会造成较高的挤占。综合上述研究结果，本书在第八章提出了促进城乡居民基本养老保险制度中政府财政责任可持续性的建议，包括中央尽快明确制度要素的正常增长机制，积极引导地方有序发展城居保制度；坚持相对公平的理念，鼓励地方因地适宜地推行制度；创新财务运行模式——名义账户制，降低制度推行过程中地方政府的财政责任；出台相关法律，确保各级财政补贴的落实到位等。

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